Theresa Höhne (Verwaltungsgericht Düsseldorf), Juristisches Prinzip der Aktenwahrheit und Aktenvollständigkeit. Bedeutung rechtsstaatlicher Aktenführung für das verwaltungsgerichtliche Verfahren

Theresa Höhne unterstreicht das Rechtsstaatsprinzip als zentralen Gedanken. In einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. März 1988 ist festgehalten, dass alle maßgeblichen Arbeitsschritte in der Vollziehung von Gesetzen schriftlich zu dokumentieren sind. Die wahrheitsgetreu und vollständigen Aktenführung wirke präventiv für ein rechtmäßiges Verwaltungshandeln und erschwere ein rechtswidriges Verwaltungshandeln. Die sachgemäße Aktenführung erleichtere auch die Archivierung und spätere Nutzung und sei wichtig für die verwaltungsgerichtliche Arbeit. Das Gericht könne aufgrund § 99 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung Behördenakten im Original, also so wie die Akte in der Behörde geführt werde, beiziehen. Wichtig sei dabei das Prinzip der Aktenwahrheit, dass also Verwaltungsvorgänge wahrheitsgemäß zu dokumentieren sein, sowie das Prinzip der Aktenvollständigkeit, wonach alle für das Verwaltungsverfahren bedeutsamen Vorgänge zu dokumentieren sind. Der Grundsatz der Aktenvollständigkeit ist danach gewahrt, wenn das Verwaltungshandeln sich daraus vollständig nachvollziehen ist. Schriftliche Äußerungen seien deshalb immer zu den Akten zu nehmen.
Telefongespräch und Besprechungen seien in Form von Aktenvermerken zu den Akten zu nehmen. Emails seien nicht von vornherein wie Schriftstücke zu den Akten zu nehmen. Hier sei jeweils zu prüfen, inwieweit der Inhalt der eMail zur Vollständigkeit des Sachverhalts nötig ist.

Die Führung von Nebenakten widerspreche der Vollständigkeit der Akte und führe zu Verschleierung von kritischen Tatsachen. Sie sei deshalb verboten. Desgleichen sei die Paginierung der Akten wichtig, um nachzuvollziehen, ob die Akte nicht nachträglich wieder verändert worden ist.
Immer wieder entstehe der Eindruck der Aufbereitung der Akte oder sogar der erst erfolgten Zusammenstellung der Akte für das gerichtliche Verfahren. Ergäben sich Lücken, so wirke sich dies zum Nachteil der Behörde aus.
Besonders wichtig sei die Aktenvollständigkeit im Fall von Ermessensentscheidungen. Es müsse deutlich werden, dass die Behörde sich ihres Ermessensspielraums überhaupt bewusst war. Viele Mängel in der Aktenführung dürften in der Regel auf Nachlässigkeit zurückzuführen sein. Es gebe aber auch absichtliche Verfälschungen von Akten, die auch strafrechtlich relevant seien.
Viele Akten wiesen Mängel auf, in vielen Fällen wirkten sich diese Mängel aber nicht auf den Ausgang des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens aus. In einigen Fällen wirke sich dies aber durchaus auf den Verfahrensausgang aus.
Vielfach stelle sich bei unvollständigen Akten die Frage nach der Beweislast, also ob Bürger oder Behörde den Sachverhalt nachzuweisen hätten. Im Fall einer ersatzdigitalisierten Akte habe das Verwaltungsgericht Köln gegen die Behörde entschieden. In diesem Fall hatte der klagende Bürger behauptet, einen Sachverhalt telefonisch mitgeteilt zu haben. Die Akte hatte die Behörde später digitalisiert und in der Papierform vernichtet. In der digitalen Form ließ sich die telefonische Mitteilung nicht nachvollziehen, das Gericht entschied aber zugunsten des Bürgers. Eine solche Beweislastumkehr zu Lasten der Behörde fand in einem ähnlich gelagerten Fall vor dem Finanzgericht Leipzig jedoch nicht statt. Das Gericht entschied dort zugunsten der Behörde.
Auch im Zeitalter der elektronischen Aktenführung seien die Prinzipien der Vollständigkeit und der Authentizität der Aktenführung zu beachten. Dabei sei auch zu bedenken, ob und wie Akten in mehreren Jahrzehnten lesbar bleiben.

In der anschließenden Fragerunde fragt Tillmann Lonnes, warum vor Gericht Papierakten möglicherweise ein höherer Beweiswert gegenüber digitalisierten Akten eingeräumt werden. Frau Höhne nennt hier die Qualität der Digitalisierung und die Authentizität der digitalen Akten als wichtige Punkte. Thomas Becker weist darauf hin, dass die nachträgliche Bearbeitung in der Praxis auch dadurch zustande kommt, dass Gerichte eine Behördenheftung verlangen, die Akten aber in kaufmännischer Heftung geführt werden. Daher würden Akten zur Vorlage bei Gericht umgeheftet und bei diesem Vorgang auch erst paginiert.
Angelika Pauels fragt nach der Rückgabepraxis der Gerichte, da das Stadtarchiv Aachen immer wieder die Erfahrung macht, dass archivierte Unterlagen nach der Ausleihe nicht mehr zum Archiv zurückkommen.
Yvonne Bergerfurth erzählt, dass aus der Stadtverwaltung von Geldern berichtet wird, Gerichte forderten häufig gar keine vollständigen Akten an, sondern ließen sich einzelne Dokumente zuschicken. Für das Verwaltungsgericht Düsseldorf gilt das so nicht.
Daniel Heimes weist auf die Problematik bei Länderübergreifenden Verfahren hin, wenn also eine Akte, die bereits Archivgut in Rheinland-Pfalz war, von einem Gericht in Nordrhein-Westfalen später dort dem Landesarchiv angeboten wird.
Clemens Rehm weist darauf hin, dass Gerichte in großen Wirtschaftsverfahren oft bereits mit einer Auswahl von als relevant eingestuften Unterlagen in digitalisierter Form arbeiteten. Es stelle sich die Frage, ob bei der Bewertung noch einmal die komplette Papierüberlieferung durchzusehen sei oder die Übernahme der von den streitenden Parteien als wichtig eingestuften Unterlagen in Form von Digitalisaten ausreiche.

Andrea Hänger, Archivgesetzgebung im Spannungsfeld von Datenschutz, innerer Sicherheit und Informationsfreiheit: das Beispiel des neuen Bundesarchivgesetzes

Einleitend weist Mark Alexander Steinert auf das seit dem Deutschen Archivtag in Bremen vielzitierte Wort des Festredners Heribert Prantl hin. Es sei in aller Munde, dass Archive systemrelevant sind. Archive seien dort systemrelevant, wo sie als Teil der Verwaltung die Überlieferung sicherten. Steinert weist auf das Archivwissenschaftliche Kolloquium der Archivschule Marburg hin, das Archive mit demselben Rahmenthema aber auch in seiner Funktion im Kulturbereich beleuchtet habe und gefragt habe, wie Archive sich als Kultureinrichtungen neben Museen, Orchestern und Theatern behaupten könnten. Zentral für die Überlieferung sei die Authentizität des überlieferten Kulturguts und die damit verbundene Rechtssicherung als genuine Aufgabe der Archive.

Andrea Hänger erklärt, das Archivrecht sei grundsätzlich eine Mischung aus Informationsrecht, Datenschutzrecht und Kulturgüterrecht. Immer wichtiger würden außerdem die Gebiete des Urheberrechts und der Weiterverwendung (des „Re-use“).
Begonnen habe der Prozess der Überarbeitung des Archivgesetzes bereits 2002. Seit März gebe es nun das neue Bundesarchivgesetz. Auslöser sei vor allem die zunehmende elektronische Überlieferung in den abgebenden Stellen gewesen. Heute sei es möglich, Archivgut auch digital bereitzustellen. Es habe zunehmend Datenschutzbeauftragte gegeben, die die Rechtmäßigkeit bestritten hätten, Archivgut digital bereitzustellen. Dies zeige eine zunehmende Verrechtlichung. Das Zwischenarchiv des Bundesarchivs sei ohne gesetzliche Grundlage durch die gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien eingeführt worden. Im elektronischen Bereich sei das Recht dazu zunächst bestritten worden.
Ein großes Thema des neuen Archivgesetzes ist der Datenschutz. Gestärkt worden seien die Rechte Betroffener, deren Auskunftsrecht bei Tod auf die Angehörigen übergeht. Weggefallen sei der Begriff der „Dritten“, anstelle derer nun die Rede von „Betroffenen und ihren Angehörigen“ ist. Nicht möglich gewesen sei durch das Bundesarchivgesetz die Löschvorschriften anderer Spezialgesetze zu durchbrechen, wie dies im Archivgesetz von Nordrhein-Westfalen der Fall sei.
Die EU-Datenschutzgrundverordnung werde dazu führen, dass es kaum nach der Einführung des neuen Bundesarchivgesetzes bereits im nächsten Jahr eine Überarbeitung geben werde. Grundsätzlich sei das Recht der Archive, personenbezogene Daten zu halten, nun bestätigt worden. Die neue Datenschutzgrundverordnung unterscheide nun zwischen lebenden und verstorbenen Betroffenen, was nun auch in den Archivgesetzen nachgezogen werden müsse.
Die von Jürgen Rüttgers angesprochene nötige Harmonisierung von Informationsfreiheitsgesetz und Bundesarchivgesetz sei wünschenswert, allerdings habe beim Bund die Parallelität der beiden Gesetze nicht zu einer Verschlechterung des Zugangs geführt.
Aufgrund der Angleichung an die Archivgesetze der Länder sei die personenbezogene Schutzfrist nach Tod auf 10 Jahre und nach Geburt auf 100 Jahre verkürzt worden. Daneben sei die personenbezogene pauschale 60-jährige Schutzfrist eingeführt und die unverkürzbare 60-jährige Schutzfrist nun mit der Möglichkeit der Schutzfristenverkürzung auf 30 Jahre versehen worden ist. Allerdings müsse das Bundesarchiv nach wie vor bei den abgebenden Stellen rückfragen, ob Schutzfristverkürzungen möglich seien. Dies betreffe z. B. Schutzfristverkürzungen bei Treuhandunterlagen.
Für den Bereich der Nachrichtendienste gibt es eine Soll-Anbietefrist.
Die Verrechtlichung manifestiert sich u.a. durch die Schaffung einer Rechtsgrundlage für die Zwischenarchive und die Regelung der Einsichtnahme in die laufende Registratur. Daneben ist nun eine Verschränkung mit dem Urheberrecht enthalten.
Das Informationsweiterverwendungsgesetz führe dazu, dass Nutzerinnen und Nutzer Daten weitergeben können, ohne wieder beim Bundesarchiv um Erlaubnis zu fragen. Darin liege aber auch eine Chance des Bundesarchivs, diejenige Stelle zu sein, die die Authentizität bewahrt. Die rechtssichernde Funktion könne das Bundesarchiv und könnten die anderen öffentlichen Archive aber nur wahrnehmen, wenn Unterlagen ordentlich geführt und dem Archiv auch tatsächlich angeboten und nicht – z. B. aufgrund eines Rechts auf Vergessen – vernichtet würden.

Jürgen Rüttgers, Kontrafaktisch – postfaktisch – postarchivisch

Wir lebten heute in einer Zeit starker Veränderungen. Frühere Generationen hätten grundstürzende Veränderungen vielleicht einmal in ihrem Leben erlebt, heute passiere das fortwährend. Der erste Begriff des Vortragstitels, das Kontrafaktische, alles das, was der Realität widerspreche, nehme daher zu.
Nehme man als Beispiel das Konstrukt des homo oeconomicus, so werde das deutlich. Der homo oeconomicus sei der Mensch, der sich grundsätzlich ökonomisch richtig verhält. In der Realität gebe es diesen immer ökonomisch rational handelnden Menschen nicht. – Das gelte analog auch für die Welt der Politik. – Auch die Wirtschaftskrisen der letzten 10 Jahre beruhten darauf, Wirtschaft auf einen einzigen Ansatz, den neoliberalen, zu beschränken und diesen Ansatz für allgemein gültig zu erklären.
Die Demokratie brauche die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger. Hier sei der zweite Begriff aus dem Vortragstitel in den Blick zu nehmen, das Postfaktische als Phänomen. Es werde in der letzten Zeit aber immer spürbarer, dass Menschen die eigene Auffassung für wahr erklären und die Standpunkte anderer und deren Berechtigung nicht anerkennen. Diese Monopolisierung diene dazu, die eigene Anhängerschaft zu mobilisieren. Dies sei insbesondere bei Diktaturen oder autokratischen Tendenzen zu beobachten. Man sehe dies in Europa, sehr deutlich auch bei der Twitter-Kommunikation des gegenwärtigen amerikanischen Präsidenten Trump und seinen „alternativen Fakten“ in der Frage der Teilnehmerzahl bei seiner Amtseinführung.
In der europäischen Geschichte gebe es seit dem Mittelalter ein Streben nach dem Fortschritt zur Humanität. Es habe große Niederlagen und Rückfälle im Kampf um diesen Fortschritt gegeben. Der größte sei der in die Nazi-Barberei gewesen. Und Fortschritt sei auch nicht selbstverständlich. Es gebe eine Tendenz weg von der Wahrheit und hin zu Wahrheiten. Wir dürften daher nicht auf den Anspruch verzichten, Wahres von Falschem zu unterscheiden. Alle Sitten und alle Weltsichten als grundsätzlich gleichwertig anzusehen, bedeute auch, europäische Wert und Kultur zum alten Eisen zu legen. Dazu gehörten Werte wie Ehe und Familie, Anspruch auf Freiheit und Gleichwertigkeit, auf sozialen Schutz.
Wir stünden am Übergang von der Industriegesellschaft zur Wissensgesellschaft – bis in die 1990er Jahre war hier von der Informationsgesellschaft die Rede. Es gehe aber nicht nur um Informationen, sondern auch um die menschliche Teilhabe daran. In der Feudalgesellschaft habe der Boden im Mittelpunkt der Wertschöpfung gestanden, in der Industriegesellschaft sei es das Kapital gewesen, in der Wissensgesellschaft sei es Informationen mit menschlicher Teilhabe. Alle 5 bis 7 Jahr verdopple sich weltweit das verfügbare Wissen. Alle 4 Jahre veralte aber die Hälfte des akquirierten Wissens. Die Wachstumskurve des Wissens scheine unbegrenzt zu sein und der einzige Rohrstoff, der unbegrenzt sei und sich im Übrigen durch Teilen vermehre. Die Aufgabe werde es sein, die großen Chancen der Welt aufgrund dieses Wissens zu nutzen und allen verfügbar zu machen.
Der dritte Begriff, „postarchivisch“, der sei nun wirklich neu. Es gebe ihn im Internet nur in der Ankündigung dieses Rheinischen Archivtags. Man könne sich fragen, ob der Begriff meine, dass es in Zukunft keine Archive mehr gebe. Dies sei aber sehr unwahrscheinlich. Warum Archive wichtig seien für Land und Kommunen zeige das Beispiel der Sicherung der Unterlagen des NS-Arztes Mengele, zusammen mit polnischen Restauratoren. Beim Einsturz des Kölner Stadtarchivs habe man nun umgekehrt von dort Hilfe angeboten bekommen. Dies sei ein gutes Zeichen für Europa, das heute nach den Katastrophen des 20. Jahrhunderts zusammenarbeite. Eine Gesellschaft, die ihre Geschichte nicht kenne, werde unmenschlich, und wer die Fundamente, auf denen er stehe nicht kenne, der habe keinen festen Halt.
Vielleicht könne „postarchivisch“ auch bedeuten, dass Archive sich gegen Veränderungen sträubten. Man denke hier schnell an die Debatte über die Frage, wer verantwortlich sei für die Akten von Personen der Öffentlichkeit wie im Fall des gerade verstorbenen Altkanzlers Helmut Kohl, dessen Akten das Bundesarchiv reklamiert habe. Mit Blick auf seine eigenen, Jürgen Rüttgers‘ Akten fielen ihm vier zuständige Archive ein: das Stadtarchiv Pulheim, das Bundesarchiv, das Landesarchiv NRW und das Archiv der Konrad-Adenauer-Stiftung.
Ein Staat und eine Gesellschaft, die nicht in der Lage seien, persönliche Daten in sozialen Netzwerken oder die Meinungsbildung von Verfassungsorganen zu schützen, hätten noch viel Arbeit vor sich.
Der Widerspruch zwischen Archivgesetz und Informationsfreiheitsgesetz müsse aufgelöst werden. Archive seien wichtig, um die demokratische Gesellschaft zu stützen. Sie seien ein Stabilisator des Rechtsstaats. Um diese Aufgabe zu erfüllen, um ein kollektives und objektives Gedächtnis der Gesellschaft zu sein, benötigten ein hohes Maß an Unabhängigkeit. Es lohne sich, dafür zu kämpfen.

Eröffnung

Oberbürgermeister Thomas Kufen begrüßt die Teilnehmerinnen und Teilnehmer des 51. Rheinischen Archivtags. Er unterstreicht die Wandlungsfähigkeit der Großstadt Essen von der industriellen Großstadt zur Grünen Hauptstadt Europas Essens. Erstmalig seit 46 Jahren sei die Ruhr dieses Jahr wieder zum Baden geöffnet worden. Dies zeige eine spannende Entwicklung seit dem letzten Rheinischen Archivtag in Essen.

Im Namen des Landschaftsverbands Rheinland begrüßt die Stellvertretende Vorsitzende der Landschaftsversammlung Rheinland, Karin Schmitt-Promny die Teilnehmenden.
Mit dem Thema des Archivtags beleuchte man das Spannungsfeld der Rechtswahrung und Rechtsfindung. Dies zeige sich etwa im Bereich der Nutzung von Fotos, wo man heute sehr viel strenger darauf achte, ob ein Bild veröffentlicht werden könne, als noch vor einigen Jahren.
Auch die Aktenführung werde heute aus der Sicht einer Verwaltungsrichterin in den Blick genommen. Archivische Arbeit beginne nicht erst mit der Anbietung von Unterlagen, sondern schon bei der Aktenführung. Die Bewertung des Archivs müsse wiederum als transparenter Prozess vonstatten gehen, damit das Archiv nicht als bloße Ansammlung von willkürlich Überliefertem werde. Das Überlieferte müsse authentisch sein, um im Zweifel auch vor Gericht Bestand zu haben. Das Archivgesetz NRW sehe daher den Erhalt in der Entstehungsform ausdrücklich vor. Eine spannende Entwicklung sei mit der zunehmenden Einführung der eAkte zu erwarten.
Das Spannungsfeld der Rechtswahrung und Rechtsfindung komme in der breiten Themenpalette des Archivtags gut zum Ausdruck.