Dr. Gregor Patt (LVR-AFZ): „Chancen oder Stolperfallen“ Rechtliche Vorgaben außerhalb des Archivgesetzes

Zu Beginn führt Gregor Patt aus, dass es im archivischen Umfeld zwei grundlegende Strategien bei Normenkonflikten und rechtlichen Einschränkungen der Bewertungskompetenz gibt. Zum einen werden Normen „archivfreundlich“ ausgelegt, um Handlungen zu rechtfertigen. Daneben wird der Versuch unternommen, im Zuge der Novellierung von Archivgesetzen Normenkonflikte auszuräumen. Dabei sei das archivrechtliche Umfeld mittlerweile so komplex, dass viele Gesetzesänderungen auf Landes-, Bundes- oder europäischer Ebene, z. B. im Datenschutzrecht, Auswirkungen auf das Archivrecht haben.

Patt identifiziert das Verwaltungsrecht als einer der Rechtsbereiche, die für solche Beeinflussungen infrage kommen. Kommt es zu Änderungen in diesem Bereich durch den Landesgesetzgeber, sind Einschränkungen der Bewertungskompetenz wahrscheinlich. Auch privatrechtliche Regelungen, etwa in Nachlass- und Schenkungsverträgen, können der Bewertungshoheit des Archivs oder der Möglichkeit zu Nachkassationen entgegenstehen. Dagegen könne die Erklärung von Unterlagen zu dauerhaft aufzubewahrenden Unterlagen durch Behörden und Dienststellen kann zumindest in NRW seit der jüngsten Novellierung des Archivgesetzes NRW nicht mehr in die Bewertungskompetenz eingreifen.

Eine weitere Schwierigkeit ergibt sich dort, wo höherrangige Normen, z. B. Bundesrecht, ins Spiel kommen. Probleme entstehen bereits bei der Frage, in welchen Fällen das Bundesarchivgesetz angewandt werden muss. Jedoch  hat sich der Landesgesetzgeber bei der Ausgestaltung des Archivgesetzes NRW große Mühe gegeben, Probleme zu beseitigen. Einige Regelungen seien sehr klar definiert, z. B., dass Aufzeichnungen von Ehe-, Familien, Erziehungsberatungen nur anonymisiert angeboten werden dürfen. Diese Klarheit liegt aber nicht immer vor, z. B. Löschungs- und Vernichtungsvorschriften. Seit der Novellierung des Bundesarchivgesetzes gilt auf Bundesebene die Archivierung nicht mehr als Löschungssurrogat. Dies wirkt sich überall dort aus, wo bundesgesetzliche Vorschriften Löschungsgebote ohne ausdrückliche Archivierungsklausel vorsehen. Weitere Einschränkungen durch neue Fassungen z. B. des Bundesdatenschutzgesetzes seien nicht auszuschließen. Daher werde die Einflussnahme auf die Gesetzgebungsverfahren auf Bundes- wie Landesebene noch bedeutsamer.

Gregor Patt fordert abschließend dazu auf, nicht in eine falsche Scheu zu verfallen.  Vielmehr müssen die in der Praxis auftretenden Schwierigkeiten immer wieder neu zu vermitteln. Auch die Beeinflussung von Gesetzgebungsprozessen bliebe weiter unabdingbar. Die archivischen Errungenschaften der Vergangenheit sollten nicht nur verkündet, sondern auch begründet und verteidigt werden können. Selbst scheinbar sichere Grundsätze wie die „Bewertungshoheit des Archivars“ seien keine Selbstverständlichkeiten, nur weil sie fachlich sinnvoll erscheinen.

Dr. Benjamin Kram (LAV NRW): Justiziabilität von Überlieferungsmodellen und Bewertungsentscheidungen

Dr. Benjamin Kram geht in seinem Vortag der Frage nach, ob Archivarinnen und Archivare aufgrund einer Bewertungsentscheidung juristisch belangt werden können.

Archivarinnen und Archivare entscheiden nach archivfachlichen Kriterien über Archivierung und Kassation angebotener Unterlagen. Diese Bewertungsentscheidung kann – wenn es sich beispielsweise um personenbezogene Unterlagen handelt –  in die Persönlichkeitsrechte Betroffener oder Dritter eingreifen. Eine Erleichterung bei der Bewertungsentscheidung kann die Absprache mit der abgebenden Stelle sein. Diese Absprache ist aber auch aufgrund der mangelnden Anbietungspflicht in einigen Fällen problematisch. Einige Unterlagen sind jedoch schon alleine durch die Vorgaben im Archivgesetz a priori als archivwürdig bzw. nicht archivwürdig zu bewerten. Archivarinnen und Archivare sind als Teil der Verwaltung der Fachaufsicht ihrer Behörde unterworfen. Jedoch schränkt dieses Mitspracherecht der abgebenden Stelle und der Behördenaufsicht die Bewertungsentscheidungen der Archivare ein. Daher stellt sich die Frage, wie frei Archivarinnen und Archivare denn nun tatsächlich in ihrer Bewertungsentscheidung sind. Dr. Benjamin Kram beantwortet diese Frage, indem er das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt aus dem Jahr 2010 aufgreift. Inhalt der Klage war, dass ein Bürger Unterlagen nicht mehr einsehen konnte, da diese von Archiven als nicht archivwürdig angesehen wurden. Die Klage wurde abgewiesen mit folgenden Begründungen des Verwaltungsgerichtes:

1) Die Bewertungsentscheidung stellt keinen Verwaltungsakt dar, sondern ist ein verwaltungsinterner Vorgang. Das Archivgesetz bietet dem Bürger keine Klagemöglichkeit.
2) Die Bewertungsentscheidung ist ein Beurteilungsspielraum. Ob ein Schriftstück als archivwürdig angesehen wird, liegt im Auge des Betrachters. Die objektive Erforderlichkeit einer Akte als historischen Vorgang lässt sich gerichtlich kaum nachweisen. Denn nicht jeder misst einem Vorgang eine historische Bedeutung bei. Archivische Bewertung ist – so wirkt das Urteil des Verwaltungsgerichtes Darmstadt – chaotisches Treiben. Die Bewertung ist allerdings nicht nur die Kernkompetenz von Archivarinnen und Archivaren sondern eine hochkomplexe Fragestellung.
3) Der Beurteilungsspielraum einer Bewertungsentscheidung ist, ebenso wie die Tatbestandsebene einer Norm, vom Gericht nicht überprüfbar, es gibt also keine Kontrollmöglichkeit. Das Verwaltungshandeln ist jedoch an das Gesetz gebunden, der Entscheidungsspielraum der Verwaltung, und somit der Archive, ist jedoch eingeschränkt, wenn in die Grundrechte der Betroffenen eingegriffen wird. Der Beurteilungsspielraum ist also sprengbar und das Gericht hat die Möglichkeit Fehlerquellen zu erkennen.
4) Es gibt Überprüfungsmöglichkeiten und auch das datenschutzrechtliche Interesse durch das Benutzungsrecht. Allerdings stehen Daten den Betroffenen nicht zur Verfügung, es sei denn es besteht ein rechtliches Interesse.

Der Referent resümiert, dass das Schutzniveau seit der Urteilsverkündung 2010 vom Verwaltungsgericht Darmstadt, wenn man die Archivgesetze betrachtet, zurückgenommen, indem Schutzdauern herabgesenkt wurden.

Zum Abschluss stellt sich die Frage, ob Archivierung nicht mehr ist, als ein verwaltungsinterner Vorgang. Und wenn ja, ist Archivierung dann nicht nur staatliche Datenverwaltung?

Dr. Clemens Rehm (Landesarchiv Baden-Württemberg): Rechtssicherung durch Überlieferungsbildung?

Dr. Rehm leitet seinen Vortrag mit einer Reihe von Beispielen ein, die illustrieren, wie Archivalien zur Sicherung von Ansprüchen von Bürgerinnen und Bürgern herangezogen werden können: z. B. die Einsicht in Schulzeugnisse, Bauakten und -pläne usw. Dennoch käme der Rechtssicherung im Kontext der gegenwärtigen Überlieferungsbildung und der Diskussion eine untergeordnete Rolle zu. Dabei müsse sie im Gegensatz Ausgangspunkt von Bewertungsentscheidungen sein. Schließlich sei die Sicherung der Rechte von Archivträgern einer der frühesten Daseinsgründe von Archiven, der sich erst durch die Französische Revolution grundsätzlich gewandelt habe. Rechtssicherung wurde demnach von bereits im Archiv vorhandenen Beständen aus gedacht. Der Gedanke der Rechtssicherung findet sich heute v. a. in (Archiv-)Gesetzen und Verordnungen, entweder ergänzend oder alternativ zum bleibenden Wert der Unterlagen. Im Unterschied dazu geht der Referent im Folgenden auf die Rechtssicherung als Anspruch ein. Die Personengruppen, die eine solche Rechtssicherung einfordern können, werden in den Archivgesetzen des Bundes und der Länder höchst unterschiedlich definiert. Auch die Anspruchsgrundlage variiert. Zugespitzt formuliert fragt Clemens Rehm, ob die Archivierung all dessen, was der Rechtssicherung einer einzelnen Person dient, ein Bürgerrecht sei.

Im Fall von verlorenen Schulzeugnissen o. Ä. könne ein Archiv nur durch Zufall zum „Rettungsanker“ werden, da keine Vorsorgepflicht des Archivs besteht. Anders gelagert seien Konstellationen wie sie sich bei Heimkinderakten, die von Betroffenen für Anträge auf Wiedergutmachung benötigt werden und oft die einzigen Unterlagen zu frühen Lebensphasen darstellen. Überlieferungsbildung müsse in dieser Konstellation auch unter strategischen Gesichtspunkten gesehen werden. Auch durch die Löschung unzulässig gespeicherter Informationen, die Archiven oft nicht angeboten werden müssen, könne den Betroffenen erheblicher Schaden zugefügt werden. Rechtsverstöße seien ansonsten nachträglich nicht mehr nachweisbar. Daher fordert Rehm eine Anbietungspflicht für unzulässig gespeicherte Informationen, um die Rechte Betroffener zu wahren.

Anschließend geht Rehm auf Unterlagen in nicht-öffentlichen Archiven ein. Bei privatisierten Unternehmen usw. liegt für NRW bereits eine klare und gute Lösung durch das Archivgesetz NRW vor.  Es läge kein Rechtsgrund vor, warum ein Wechsel der Rechtsform die Anbietungspflicht für die Zeit bis zum Wechsel  aushebeln könnte. Nicht-öffentliche Stellen würden die Anbietung von Unterlagen allerdings zunehmend unter Datenschutzaspekten betrachten, statt unter einem Gedächtnisaspekt. Dies wirke sich u. a. bei der Anbietung von Unterlagen durch Privatpersonen aus. Daneben betrifft es die Überlieferungsbildung aus sozialen Medien, die in großem Ausmaß Daten zu Individuen und Gruppen sammeln. Für diese Daten prognostiziert Rehm eine rechtssichernde Relevanz, betont aber die rechtlichen Hürden bei der Überlieferungsbildung.

Als Fazit für Rehm aus, dass die Anbietungspflicht nicht durch rechtliche Regelungen eingeschränkt werden sollte. Eine Überlegung geht in die Richtung, § 133 StGB Verwahrungsbruch zum Offizialdelikt zu machen, das eine Staatsanwaltschaft von Amts wegen verfolgen muss. Die Anbietungspflicht könnte auch auf Privatpersonen ausgedehnt werden, sofern wichtiges Kulturgut betroffen sei. Dies habe der sog. „Professoren-Entwurf“ des Bundesarchivgesetzes vorgesehen. Betroffenen-Unterlagen, wie Heimkinderakten, sind jedoch in aller Regel massenhaft gleichförmige Einzelfallakten. In dieser Situation helfe nur Sensibilität und Moratorien, die durch Gespräche mit Betroffenen, Sachbearbeitenden in Behörden und Dienststellen entwickelt werden kann. Ein Kassationsmoratorium könne insofern Abhilfe schaffen, indem die Unterlagen solange aufbewahrt werden, bis keine Belange Betroffener und Dritter mehr zu erwarten sind. Derzeit stehen solchen Überlegungen aber noch praktische Probleme gegenüber: wie lange sollte ein solches Moratorium andauern? In diesen Fällen, erläutert der Referent, bestehe Handlungsbedarf, um ein „Recht auf Erinnern“ zu gewährleisten.